Kent Konseyleri Bir Demokrasi Ouroboros'u mudur?

Kent konseyleri, yerel demokrasiye açılan bir kapı olma iddiasını ancak katılımı öngörülebilir usul güvenceleriyle güvence altına aldığında sahici kılabilir. Bu çerçevede meclis ve çalışma gruplarına katılımın açık ve anlaşılır bir başvuru düzenine bağlanması, karar verici takdirini sınırlayan belirlilik ve eşit muamele ilkeleriyle desteklenmesi ve liderliğin ilgili birimlerin üyeleri tarafından seçimle belirlenmesi temel bir demokratik gerekliliktir. Çalışma yönergeleri, katılımı genişleten bir hak metni gibi tasarlanmadığında, katılım kanallarının fiilen bir “izin belgesi” rejimine dönüşmesi mümkündür. Bu dönüşüm, katılım kurumunun varlığını korusa bile, katılımın içerik ve kapsamını daraltarak kurumu bir tür temsili vitrinin parçası haline getirecektir. Dolayısıyla demokratik talep, soyut bir “katılım çağrısı” olmaktan çıkarılıp somut usul güvencelerine bağlanmalıdır. Şeffaflık rejimi, toplantıların ve kararların düzenli yayımlanması; gündem ve tutanakların erişilebilir kılınması, kaynak kullanımına ilişkin denetlenebilirliğin sağlanmasıyla desteklenmediği sürece, katılımın hesap verebilirliğe dönüşmesi zorlaşır. Bu nedenle kent konseyleri bakımından tartışma, kurumun varlığından ziyade kurumun katılımı hangi kurallarla mümkün kıldığı ve bu kuralların nasıl işletildiği ile yürütülmelidir.

Kent konseyleri, yerel düzeyde katılımı ve hemşehrilik hukukunu güçlendirmek üzere tasarlanmış bir yönetişim mekanizmasıdır. Bu iddia, kent hakkında karar alma süreçlerinin yalnızca seçim dönemlerine sıkışmamasını, yurttaşların, sivil toplumun ve yerel paydaşların gündelik kent sorunlarına ilişkin tartışma ve öneri üretme kanallarına düzenli biçimde erişebilmesini hedeflemektedir. Bununla birlikte, katılım kurumları yalnızca varlıklarıyla demokratik sonuç üretmemektedir. Nitekim demokratik kapasite, kurumsal tasarımın sağladığı usul güvenceleri ile uygulamanın bu güvencelere ne ölçüde sadık kaldığı tarafından belirlenmektedir. Kent konseyleri bakımından tartışmanın düğüm noktası, meclis ve çalışma gruplarına ilişkin düzenlemelerde ortaya çıkan “açıklık”tır. Meclis ve çalışma grupları, katılımın gündelik ve pratik yüzünü oluşturmaktadır. Bu birimler aracılığıyla yurttaşların ve örgütlü aktörlerin gündem üretmesi, müzakere etmesi ve öneri geliştirmesi beklenmektedir. Ne var ki, bu birimlerin oluşumu ve işleyişi açık katılımı genişletmek yerine içeriden denetlenen bir rejime yöneldiğinde, kurum “katılım” iddiasını sürdürse de fiilen kapalı bir devreye dönüşmektedir. Bu olası dinamiği “demokrasi ouroboros’u” metaforu yardımııyla kavramsallaştırabiliriz.  Ouroboros, antik Mısır ve Yunan geleneğinde kuyruğunu ağzında taşıyan (kendi kuyruğunu ısıran) ve böylece süreklilik ile döngüselliği simgeleyen yılan/ejderha motifidir. Yerel katılım kurumları açısından bu metafor, bir yandan demokratik vaadi, diğer yandan bu vaadin kurumsal işleyiş içinde tersyüz edilme riskini aynı anda görünür kılmaktadır. Katılım kanallarının genişlemesi ve yurttaşın kente dair karara temas etmesi amacımı güden demokratik vaat karşısında katılım kanallarının içeriden tanımlanması, temsil ve liderliğin yine içeriden seçilmesi ve yeni katılımcılar için kapının görünürde açık, fiiliyatta dar kalması riski mevcuttur. Dolayısıyla mesele, tekil aktörlerin niyetlerinden ziyade, katılımın nasıl mümkün kılındığına ilişkin usulün, demokratik erişimi genişletmeye mi yoksa daraltmaya mı yatkın olduğudur. Nitekim farklı kent konseylerinde gözlenen uygulama çeşitliliği, aynı düzenleyici çerçevenin kimi yerlerde katılımı artıran, kimi yerlerde ise katılımı filtreleyen biçimlerde somutlaşabildiğini göstermektedir. Buradaki temel ölçüt, idari yapılarda meşruiyetin yalnızca hedeflenen “esas”ın, yani katılım ve temsil iddiasının ilanıyla değil, bu esasa erişimi mümkün kılan usul güvencelerinin kurulmasıyla tesis edilmesidir. Belirlilik, öngörülebilirlik, eşit muamele, keyfiliğin önlenmesi ve denetlenebilirlik gibi güvenceler, hukuki güvenlik ve demokratik hesap verebilirlik bakımından usulün esasa giden yolu tayin ettiğini ortaya koymaktadır. (Nitekim usul, esasa mukaddemdir.) 

***

Yerel demokrasi kurumlarının tasarımında, katılımın “davete” veya “temsilcinin iyi niyetine” bağlı kalmadan öngörülebilir ve tekrar edilebilir usullerle güvence altına alınması gerekmektedir. Bu çerçevede ouroboros metaforu, kurumun kendi meşruiyetini üreten bir kapalı devreye dönüşmesi ihtimalini işaret etmektedir. Eğer katılım kanalları, kimin ne şekilde sürece dahil olacağını belirleyen eşikler yanı sıra çoğunlukla kurum içi aktörlerin takdirinde tanımlanıyorsa, kurumun dışarıya dönük “katılım” söylemi devam etse de pratikte yeni katılımcının giriş imkânı fiilen daraltılmıştır diyebiliriz. Bu durumda kurum, kendisini yeniden üreten bir seçilme-atanma dolaşımıyla süreklilik kazanarak katılım daha çok sembolik bir makyaj ya da dış cephe kaplamasına dönüşecektir. Bu riskin en somut biçimde ortaya çıktığı alan, kent konseylerinin meclis ve çalışma gruplarıdır. Çünkü bu birimler, gündem oluşturmanın, uzmanlık ve deneyimi bir araya getirmenin, mahalle ve kent ölçeğinde talepleri derleyip müzakere etmenin ve önerileri kurumsal kanallara taşımanın başlıca araçlarıdır. Meclis ve çalışma grupları açık, erişilebilir ve seçimle işleyen bir liderlik düzenine sahipse, kent konseyi yerel demokrasinin pratik bir laboratuvarı gibi çalışabilir. Buna karşılık bu birimler üyeliğe kapalı veya fiilen onay-davet mekanizmalarıyla biçimlenen bir yapıya sahipse, konseyi demokrasiye erişimi genişleten bir kurum olmaktan çıkarıp içeriden yönetilen ya da yöneltilen bir döngüye yaklaştırır.

***

Kent Konseyi Yönetmeliği, meclisler ve çalışma gruplarının varlığını kabul ederek, konseyin görev alanına giren konularda bu birimlerin oluşturulabileceğini öngörmektedir. Bununla birlikte yönetmelik, bu birimlerin kuruluşu, üyeliğe erişim şartları, iç işleyişi ve başkan ya da sözcülerin belirlenmesi gibi katılımın kaderini doğrudan etkileyen meseleleri ayrıntılı biçimde düzenlemek yerine, önemli ölçüde genel kurulun belirleyeceği çalışma yönergesine bırakmaktadır. Bu düzenleyici tercih, yerel çeşitliliğe uyarlanabilirlik bakımından bir esneklik sağlasa da, esnekliğin asgari usul güvenceleriyle desteklenmediği hallerde fiili bir “yetki boşluğu” yaratma potansiyeli taşımaktadır. Zira uygulamada, meclis ve çalışma gruplarının nasıl kurulacağı, üyeliğe nasıl girileceği, üyeliğin kim tarafından ve hangi sürede sonuçlandırılacağı, başvurunun hangi gerekçelerle reddedilebileceği ve birimin liderliğinin nasıl belirleneceği gibi hususlar, yönergeyi hazırlayan ve uygulayan aktörlerin takdirine daha açık hale gelir. Bu takdir alanı, açık katılımı güçlendiren hak temelli bir yönergeyle sınırlandırıldığında demokratik kapasite artabilir; ancak “izin” mantığına kaydığında, katılımı daraltan bir filtreye dönüşebilmektedir. 

Bu nedenle meclis ve çalışma grupları meselesi, kent konseyinin katılımcı karakterini sınayan bir eşik olarak görülmelidir. Bu eşiğin iki temel soruyla izlenmesi mümkündür. Katılım eşiği kim tarafından ve hangi ölçütlerle belirlenmektedir? Meclis ve çalışma grupları gerçekten gönüllülük ve açık çağrı ilkeleriyle mi işlemekte, yoksa üyelik fiilen davet veya atama ilişkileriyle mi oluşmaktadır? Bu iki soruya ilişkin yanıtlar, kent konseyinin demokratik niteliği bakımından bir tür turnusol işlevi görmektedir. 

***

Temel iddiamız (ve çağrımız), kent konseylerinin demokrasi vaadinin, meclis ve çalışma gruplarının kimlere ve hangi usullerle açıldığı üzerinden değerlendirilebileceğidir. Bu değerlendirme, normatif bir yargı üretmenin ötesinde, kent konseyleri arasında karşılaştırılabilir bir izleme zemini kurabilmek için, katılımın açıklığı ve denetlenebilirliği bakımından asgarî usul güvencelerine odaklanmalıdır. Bu bağlamda, meclis ve çalışma gruplarına katılımın düzenli ve erişilebilir duyurularla kamuya ilan edilmesi, başvuru yolunun basit, anlaşılır ve öngörülebilir biçimde tanımlanması; başvuruların keyfî biçimde elenmemesi ve varsa ret gerekçelerinin önceden duyurulmuş, nesnel ölçütlere dayandırılması beklenmelidir. Benzer biçimde liderlik ve temsilin, ilgili birimin üyelerinin katılımıyla ve kayıt altına alınan şeffaf bir seçim süreciyle belirlenmesi; görev süresi ve devir ilkelerinin, belirli kişilerin sürekli dolaşımına imkân vermeyecek şekilde düzenlenmesi önem taşır. Şeffaflık bakımından toplantı takvimi, gündem, tutanak ve kararların düzenli biçimde kamuya açıklanması, kişisel verilerin korunması gözetilerek katılım süreçlerinin izlenebilir kılınması ve üye olmayan yurttaşların da gözlem/katılım kanallarına erişebilmesi, demokratik hesap verebilirliği güçlendiren başat unsurlardır. Son olarak, çalışma gruplarının kurumsal meşruiyetinin sürekliliği, düzenli toplantı ve kamusal kayıt üretimi ile doğrudan ilişkilidir; bu sürekliliğin sağlanmadığı durumlarda ise, işleyen bir katılım rejimi bakımından, ilgili birimlerin yeniden yapılandırılmasına ve üyelik/liderlik süreçlerinin açık ve öngörülebilir usullerle yenilenmesine imkân veren mekanizmaların işletilmesi gerekir. 

Kapalı devre bir işleyişin emareleri ise çoğunlukla belirsizlik ve takdir alanlarının genişliği üzerinden ortaya çıkmaktadır. Üyeliğe girişin muğlak kriterlere bağlanması, başvuruların kim tarafından ve hangi süre içinde sonuçlandırıldığının kamuya açık olmaması, üyeliğin veya temsilin genel sekreterlik, yürütme kurulu ya da başkanlık tarafından “uygun görme” rejimine bağlanması, katılımın eşitlikçi niteliğini zedelemektdir. Liderliğin atama ile veya fiilen dar bir çevre içinde devreden bir pratikle belirlenmesi, seçilme-atanma döngüsünü güçlendirmektedir. Ayrıca birim sayısının artmasına rağmen katılım kanallarının fiilen daralması, kurumsal yoğunluk ile demokratik açıklık arasındaki ayrımı daha görünür kılmaktadır. Turnusol testini karşılaştırılabilir kılmak için, her kent konseyinde aynı soruları soran bir değerlendirme çerçevesi kullanılabilir. Bu çerçeve, meclis ve çalışma grupları için açık çağrının bulunup bulunmadığını, başvuru yolunun netliğini ve sonuçlandırma sürelerini, olası ret kriterlerinin önceden belirlenip belirlenmediğini, liderliğin seçimle mi belirlendiğini, toplantıların izlenebilirliğini ve kararların kamuya açıklanma düzenini birlikte ele alır. Böylece amaç, tek bir örneği iyi ya da kötü diye etiketlemekten ziyade, hangi düzenleme ve uygulama setlerinin katılımı genişlettiğini ve hangilerinin katılımı daralttığını analitik olarak görünür kılmaktır.

***

Metnin “haydi o zaman bir çalışma yapalım mı?” çağrısı, akademik bir araştırma tasarımına da dönüştürülebilir. Bu tasarımın ilk adımı, kent konseylerinde meclis ve çalışma gruplarının çeşitliliğini ve sürekliliğini ortaya koymaktır. Bunun için her konseyin hangi meclislere ve çalışma gruplarına sahip olduğu, bu birimlerin aktif olup olmadığı ve faaliyetlerinin kamusal olarak görünür kılınıp kılınmadığı belirlenebilir. İkinci adım, bu birimlere katılım usullerinin nasıl düzenlendiğini incelemektir. Burada açık kayıt yaklaşımının mı, başvuru ve teknik kontrolün mü, başvuru ve onaya dayalı bir rejimin mi, yoksa davet/atama ağırlıklı bir mekanizmanın mı baskın olduğu karşılaştırmalı biçimde kodlanabilir. Üçüncü adım, liderliğin belirlenme usullerini ele alınabilir. Liderliğin üyeler arası seçimle mi, yürütme organlarının kararıyla mı, başkanlık/sekreterya atamasıyla mı oluştuğu, ya da bu hususta kamusal bilginin bulunup bulunmadığı kayda geçirilir. Dördüncü adımda şeffaflık setine odaklanır; toplantı takvimi, gündem, tutanak, karar ve kaynak kullanımına ilişkin bilginin düzenli üretilip üretilmediği incelebilir.

Bu dört boyut, basit fakat işlevsel bir “ouroboros endeksi”nin kurulmasına imkân verecektir. Endeksin amacı, bir konseyin kaç birime sahip olduğundan ziyade, bu birimlerin katılım kanallarını ne ölçüde açtığını ölçmektir. Düşük puanlar, açık kayıt, seçimle liderlik ve yüksek şeffaflıkla uyumlu bir katılım rejimini; orta puanlar, kısmi onay mekanizmaları ve sınırlı şeffaflığı, yüksek puanlar ise onay/atama rejiminin baskınlığını, düşük şeffaflığı ve iç dolaşımın sürekliliğini işaret edebilir. Araştırmanın anlamlı olabilmesi için örneklem stratejisinin, farklı kurumsal kapasite ve yerel koşulları temsil edecek biçimde kurgulanması yerinde olacaktır. Büyükşehir, il ve ilçe ölçeklerinin; nüfus büyüklüğünün; sekreterya kapasitesinin ve sosyoekonomik çeşitliliğin örnekleme dahil edilmesi, bulguların genellenebilirliğini artıracaktır. Veri toplamada ise tekrarlanabilir bir protokol izlenebilir. Buna göre her konseyin meclis ve çalışma grubu sayfaları belirli bir tarihte arşivlenebilir. Çalışma yönergesi, seçim usulleri ve görev tanımlarına ilişkin belgeler derlenir, son döneme ait duyuru ve faaliyet izleri kayıt altına alınır, mümkünse kısa, yapılandırılmış görüşmelerle uygulama bilgisi doğrulanır, ardından kodlama şeması kullanılarak karşılaştırmalı bir veri seti oluşturulabilir.

***

Kent konseyleri, yerel demokrasiye açılan bir kapı olma iddiasını ancak katılımı öngörülebilir usul güvenceleriyle güvence altına aldığında sahici kılabilir. Bu çerçevede meclis ve çalışma gruplarına katılımın açık ve anlaşılır bir başvuru düzenine bağlanması, karar verici takdirini sınırlayan belirlilik ve eşit muamele ilkeleriyle desteklenmesi ve liderliğin ilgili birimlerin üyeleri tarafından seçimle belirlenmesi temel bir demokratik gerekliliktir. Çalışma yönergeleri, katılımı genişleten bir hak metni gibi tasarlanmadığında, katılım kanallarının fiilen bir “izin belgesi” rejimine dönüşmesi mümkündür. Bu dönüşüm, katılım kurumunun varlığını korusa bile, katılımın içerik ve kapsamını daraltarak kurumu bir tür temsili vitrinin parçası haline getirecektir. Dolayısıyla demokratik talep, soyut bir “katılım çağrısı” olmaktan çıkarılıp somut usul güvencelerine bağlanmalıdır. Şeffaflık rejimi, toplantıların ve kararların düzenli yayımlanması; gündem ve tutanakların erişilebilir kılınması, kaynak kullanımına ilişkin denetlenebilirliğin sağlanmasıyla desteklenmediği sürece, katılımın hesap verebilirliğe dönüşmesi zorlaşır. Bu nedenle kent konseyleri bakımından tartışma, kurumun varlığından ziyade kurumun katılımı hangi kurallarla mümkün kıldığı ve bu kuralların nasıl işletildiği ile yürütülmelidir.

***

Kent Konseyi Yönetmeliğindeki açıklığın (yahut kanuna aykırılığın) uygulamada iki farklı rejime dönüşebilmesi, işin doğası gereği sürpriz değildir. Sürpriz olan, bu farkın çoğu zaman “katılım” tabelası altında pek de fark edilmeden normalleşebilmesidir. Bu yazı boyunca ısrarla dönüp dolaştığım yer de burasıdır. Kent konseylerinin meclis ve çalışma grupları, bu dönüşümün en hassas noktasında durmaktadır. çünkü kapı orada ya gerçekten açılır ya da kilit, nezaketle cebimizden alınır. O yüzden katılımın gerçek ölçüsünü, büyük sözlerde değil, bu birimlerin nasıl kurulduğunda, kimlerin nasıl girdiğinde ve kimin kimi, hangi usulle temsil ettiğinde aramak gerekmektedir. Hakikaten önümüzdeki mesele bir miktar mizahın merceğinden bakmayı da hak etmiyor değil.  Diyelim ki kentte “açık katılım” var, ama çalışma gruplarına girmek için önce birinin sizi “uygun” bulması gerekiyor; başkan da çalışma gruplarını “uygun” buluyor, çalışma grupları da başkanı “uygun” buluyor. Sonra da hep birlikte, dışarıya dönüp “bakın ne kadar katılımcıyız” diyorlar. Bu, demokrasinin kendini yiyip kendini büyüten ouroboros hâline yaklaştığı andır. Çünkü süreç, dışarıdan katılım üretmek yerine içerideki dolaşımı ustalıkla yönetmeye başlar. Bu yüzden bir sonraki adım, işi kişisel kanaatlerden çıkarıp somutlaştırmaktır. Türkiye genelinde bir “kent konseyleri katılım haritası” üretmek, bu döngüyü teşhis etmeyi kolaylaştıracağı gibi katılımı genişleten usul güvencelerini görünür kılacaktır. Nihayetinde mesele, kurumu zinhar kapatmak değildir. Amacımız kurumu, kendi normatif vaadine uygun biçimde, açık katılım ve hukuki güvenlik ilkeleriyle uyumlu hale getirmek olmalıdır. Yoksa kendi seçtiği meclislerle seçilen bir yönetime “demokratik” demek, seçmenlerini seçenin ‘oybirliğiyle kazandı’ diye ilan edilmesine benzemektedir. Güldürür, güldürdüğü kadar da düşündürür.

---

Kapak Görseli: M. C. Escher – Drawing Hands