Giriş
Türkiye’de kent konseylerinin 2005 sonrasında bir yerel katılım kurumu olarak mevzuatta belirginleşmesini, 1980’lerden itibaren dünya ölçeğinde güç kazanan yönetişim düşüncesinin, sürdürülebilir kalkınma gündeminin ve bu gündemle birlikte katılımın “yönetimin tamamlayıcı unsuru” olarak tanımlanmasının yerel düzeye yansıması olarak da okuyabiliriz. Çok aktörlü, çok ölçekli, kesişen politika alanları ile karşılıklı bağımlılğın tanımladığı yeni kentsel sorunlara karşı benimsenen yönetişim yaklaşımında, kentin bilgi, kaynak ve toplumsal meşruiyet üretme kapasitesini farklı aktörler arasında kuracağı ağlar marifetiyle hizmet üreten bir örgüt olmasının ötesine geçerek yerel yönetimin kurumsal kapasitesini iyileştirmesi beklenmektedir. Bu beklenti, özellikle çevre, iklim, kentleşme baskısı, yoksulluk, sosyal dışlanma, afet riskleri ve mekansal eşitsizlik gibi “bir kurumun tek başına çözemeyeceği” karmaşık alanlarda katılımı bir hak veya siyasal idealle sınırlamayan, karar kalitesini ve uygulanabilirliği artıran araçsal bir değer olarak konumlandıran bir çerçeve üretmiştir (Coenen, 2009). Yerel Gündem 21 (YG21) bu çerçevede, sürdürülebilir kalkınma söylemi ile yönetişim/katılım beklentisinin yerel ölçekte somut bir uygulama programına dönüştüğü kritik bir eşik olarak okunmalıdır. YG21’in küresel dayanağı, 1992 Rio Yeryüzü Zirvesi’nde kabul edilen Gündem 21’in, yerel yönetimlere yönelik özel çağrısıdır (United Nations, 1992). Gündem 21’in 28. Bölümü, sürdürülebilir kalkınma hedefinin önemli bir kısmının yerel düzeydeki faaliyetlerden beslendiğini kabul etmektedir. Yerel yönetimlerin planlama süreçlerini yürütmesi, yerel çevre politikaları geliştirmesi ve ulusal politikaların uygulanmasına katkı vermesi nedeniyle, halkı eğitme, harekete geçirme ve kamusal yanıt üretmede kilit konumda olduğunu vurgular (Lafferty & Eckerberg, 2009). Aynı bölüm, yerel yönetimlerin “kendi halklarıyla bir danışma süreci” başlatmasını ve yerel ölçekte bir uzlaşma üreterek “Yerel Gündem 21” geliştirmesini hedef olarak koymaktadır. Bu çağrı, katılımı, yerel yönetimin kentteki yurttaşlar, yerel örgütler ve özel kesimle diyalog kurarak gündemi birlikte tanımlamasını ve bu süreçten öğrenerek politika araçlarını gözden geçirmesini bekleyen bir süreç mantığı içerir (ICLEI, 1996/2000; Lafferty & Eckerberg, 2009). Bu noktada YG21, “hazır bir reçete” olmaktan ziyade yerelin kendi koşullarına uygun bir süreç tasarlamasını teşvik eden ve yerel düzeyde yeni bir diyalog döneminin altlığını kurmaya çalışan bir reform çağrısı olarak karşımızda durmaktadır. Bu çağrının kısa ve genel ifadelerle kurulmuş olmasını farklı ülkelerde merkezi-yerel ilişki biçimlerinin ve yerel yönetim yapı çeşitliliğinin tek bir modele indirgemeden ilişkilendirilebilmesi olarak da açıklayahbiliriz (Lafferty & Eckerberg, 2009).
YG21'den Kent Konseylerine
YG21’in kurucu fikri, sürdürülebilir kalkınmayı dar anlamda çevre koruma tedbirleri ya da teknik planlama araçlarıyla sınırlı bir alan olarak değil, sosyal, ekonomik ve çevresel hedeflerin eşzamanlı olarak ele alınmasını gerektiren bütüncül bir dönüşüm problemi olarak kavramsallaştırmaktır. Bu bütüncül yaklaşım, sürdürülebilirlik hedeflerinin “ne yapılacağı” sorusuyla birlikte “nasıl karar alınacağı” ve “kimin hangi ölçüde söz sahibi olacağı” sorularına da yanıt üretmesini zorunlu kılmaktadır. Dolayısıyla YG21, sürdürülebilir kalkınmayı yönetişim sorunu olarak konumlandırmaktadır (Lafferty & Eckerberg, 2009). Bu çerçevede sürdürülebilirlik, farklı politika alanlarının birbirine eklemlendiği ve çoğu kez birbiriyle gerilimli amaçların (örneğin ekonomik büyüme–çevresel koruma, altyapı yatırımı–kentsel adalet, mekansal gelişme–kültürel miras) aynı anda yönetilmesini gerektiren bir “uzlaştırma ve önceliklendirme” süreci olarak görülmektedir. YG21’in katılımcı vurgusu normatif bir demokrasi idealinin ötesine taşınarak karar kalitesi, uygulanabilirlik ve toplumsal kabul bakımından işlevsel bir değer kazanmaktadır. Yerel bilgi ve gündelik deneyim, uzmanlık bilgisiyle birlikte karar üretimine taşındığında, sorun tanımı daha isabetli hale gelerek maliyetli itirazlar daha erken aşamada görünür olarak uygulamaya ilişkin sahiplenme artacaktır (Coenen, 2009; ICLEI, 1996/2000). Bu perspektifte “ortak akıl üretimi”, tek seferlik danışma toplantılarından ibaret olmayan, öğrenmeye dayalı ve yinelemeli (iteratif) bir süreç kurgusunu işaret etmektedir. YG21, yerel yönetimin kentteki farklı paydaşlarla birlikte amaç belirlemesini, bu amaçları eylem planlarına dönüştürmesini, uygulamayı izlemesini ve sonuçlara göre hedefleri revize etmesini öngören döngüsel bir planlama mantığına dayanmaktadır (ICLEI, 1996/2000). Paydaşlar arası işbirliği ise yalnızca iyi niyet temelli bir “işbirliği çağrısı” değildir; kamusal kaynakların sınırlılığı, sorunların çok aktörlü niteliği ve yetki/kapasite parçalanması dikkate alındığında, yerel düzeyde kapasiteyi birleştiren, sorumluluğu paylaşan ve kurumlar arası eşgüdümü artıran bir yönetim tekniği olarak da anlam kazanır (Lafferty & Eckerberg, 2009). Türkiye’de YG21 deneyimlerinin sıkça işaret ettiği gibi, bu teknik ve normatif boyutun birlikte varlığı, yerleşik idari kültür ve merkez-yerel ilişki kalıplarıyla karşılaştığında gerilimler üretebilmektedir. Ne var ki aynı gerilimler, katılımın proje dönemlerinin ötesine geçerek daha kalıcı kurumsal mekanizmalara bağlanması gereğini de görünür kılmaktadır (Başdelioğlu, 2005). Yerel eylem planlaması, bu anlamıyla, belirlenen hedeflerin hangi toplumsal öncelikler üzerinden kurulacağını, hangi kırılgan grupların gözetileceğini, kaynakların hangi değerler çerçevesinde tahsis edileceğini ve uygulamanın nasıl izleneceğini, çok aktörlü bir platform içinde müzakere etmektir. Nitekim YG21 literatürü, sürecin temel stratejilerini yerindenlik, yapabilir kılma, katılımcılık ve demokratik yönetişim olarak sıralarken, YG21’i yerel yönetişimin tüm alanlarına yayılan bütüncül bir bakış açısı olarak tanımlar (Batat, 2010). Bu yaklaşım, katılımı “belediyenin iyi niyetine bağlı bir uygulama” olmaktan çıkarıp, sürdürülebilirlik hedeflerinin gerçekleştirilmesi için gerekli kurumsal kapasitenin parçası haline getirmeyi amaçlamaktadır.
Türkiye’de YG21’in ortaya çıkışı, küresel ölçekte Rio sonrasında olgunlaşan sürdürülebilir kalkınma ve katılımcı yönetişim gündeminin, 1990’ların ikinci yarısında Türkiye’de yerel yönetim tartışmalarını etkileyen uluslararası ve ulusal dinamiklerle kesişmesi içinde biçimlenmiştir. Bu kesişimde 1996 İstanbul Habitat II İnsan Yerleşimleri Konferansı (United Nations, 1996), yerel ortaklık ve katılım fikrinin Türkiye’de kamu, sivil toplum ve özel sektör arasındaki ilişkileri yeniden düşünmeye elverişli bir “meşruiyet çerçevesi” üretmesi bakımından belirleyici bir eşik olarak değerlendirilebilir. Habitat II’nin Türkiye’de yarattığı etki, konferansın kentleşme ve konut sorunlarına ilişkin iki ana tema üzerinden gündemden ziyade bu gündemin üretilmesi ve temsil edilme biçimlerinden kaynaklanmıştır. Örneğin konferansa hazırlık sürecinde Türkiye Ulusal Raporu ve Eylem Planı, geleneksel biçimde dar bir bakanlıklar komisyonu tarafından hazırlanmak yerine, çok aktörlü bir çalışma düzeni içinde kurgulanmıştır. TOKİ’ye devredilen hazırlık koordinasyonu altında ulusal komite toplantıları “her kesime açık” tutulmuş ve katılımcı havuzunun zaman içinde genişlemesi hedeflenmiştir. Nitekim hazırlık sürecinde ulusal komite toplantılarına davet edilen kurum ve kuruluş sayısının 90’dan 244’e yükselmesi, raporun bakanlıklar, TBMM komisyonları, kamu kurumları, üniversiteler, yerel yönetim üst örgütleri, meslek kuruluşları, sendikalar, kooperatif üst birlikleri ve sivil toplum aktörlerini içeren geniş bir ortaklık zemini üzerinden inşa edildiğini göstermektedir (Satılmış, 2021). Bu çoğul hazırlık modeli, hazırlık komitesi sürecinde benimsenen yaklaşımın “herkesin sorumluluk ve taahhüt üstlendiği” bir çok aktörlülük olarak tarif edilmesi, katılımın çıktı üzerinde etkisi bulunan bir ortak üretim normuna bağlanmak istendiğini düşündürmektedir (Satılmış, 2021). Sürecin kurumsal omurgasını oluşturan danışma kurulunun çok sayıda toplantı yaparak ulusal raporun metodolojik/kavramsal dayanaklarını tartışması ile Türkiye heyetinin küresel eylem planı müzakerelerine daha donanımlı katılabilmesi için “yönetişim”, “kapasite geliştirme” ve benzeri kavramsal başlıklarda bir hazırlık gündemi oluşturması, Habitat II deneyiminin Türkiye açısından katılımı teknik bir prosedürden ziyade yeni bir yönetişim dili kurma girişimi olarak da işlediğine işaret etmektedir (Satılmış, 2021). Bu bakımdan Habitat II hazırlıkları sırasında ulusal rapor ve eylem planının çok sayıda kurum ve kuruluşun katkısıyla oluşturulması, katılımın bir yöntem olarak benimsenebileceğini gösteren bir deneyim alanı yaratmış, konferansın “ortaklık” ve “aktif katılım” vurgusu da YG21’in Türkiye’de bir çevre/planlama projesi olmaktan ziyade yerel yönetişim odaklı bir süreç olarak tasarlanmasına elverişli bir zemin sağlamıştır (Başdelioğlu, 2005; Batat, 2010; Satılmış, 2021).
Bu zemin üzerinde YG21’in Türkiye’deki ilk kurumsal adımı, UNDP’nin Capacity 21 şemsiyesi altında, UNDP–IULA-EMME–Türkiye Cumhuriyeti Hükümeti arasında Eylül 1997’de imzalanan ve 1997–1999 arasında uygulanması öngörülen “Türkiye’de Yerel Gündem 21’lerin Teşviki ve Geliştirilmesi Projesi” ile atılmıştır. Söz konusu projenin, başlangıçta 18 ay süreli bir pilot uygulama mantığıyla kurgulandığı, Bursa, İzmir ve Antalya büyükşehirleri ile Adıyaman, Ağrı, Çanakkale, Gölbaşı (Ankara), Harran (Şanlıurfa) ve Trabzon gibi kentlerin ilk ortaklar arasında yer aldığı; amacının ise yerel sürdürülebilir kalkınma sorunlarına yönelik uzun dönemli stratejik bir planın hazırlanması ve uygulanması yoluyla, çok sektörlü ve katılımcı bir yerel sürecin geliştirilmesi olarak belirlendiği aktarılmaktadır (Başdelioğlu, 2005; Batat, 2010). Bu ilk aşama, bir yandan YG21 kavramının ülkesel/bölgesel ölçekte tanıtımını, diğer yandan da pilot kentlerde farklı sektörlerin katılımına dayalı planlama süreçlerinin işlemesini sağlayacak mekanizmaların kurulmasını hedeflemesi bakımından, katılımın “toplantı çağrısı” olmaktan çıkıp kurumsal bir düzenek olarak inşa edilmesi gerektiği varsayımına yaslanmıştır (Batat, 2010). Proje belgelerinde hedef yararlanıcılar arasında yerel yönetimlerin yanında muhtarlıkların, sivil toplum kuruluşlarının, yerel ilgi gruplarının ve doğrudan yerel halkın birlikte sayılması, YG21’in Türkiye’de kentsel sorunların tanımlanması ve önceliklendirilmesinde mahalle ölçeğindeki temsil kanallarını ve örgütlü/örgütsüz yurttaş kapasitesini sürecin kurucu bileşenleri olarak gören bir tasarım mantığıyla kurgulandığını göstermektedir. Bu tercih, bir yandan muhtarlıkları gündelik yaşam sorunlarının ilk temas noktası ve mahalle düzeyinde aracı/aktarıcı bir kamusal kanal olarak sürece dâhil ederek dikey bilgi akışını güçlendirmeyi, diğer yandan STK’lar ve yerel ilgi grupları üzerinden tematik uzmanlığı, savunuculuk kapasitesini ve yatay işbirliği ağlarını genişletmeyi hedefleyen bir yönetişim anlayışına işaret etmektedir. Yerel halkın hedef yararlanıcı olarak açık biçimde zikredilmesi ise, katılımı kurumsal temsilcilerle sınırlamayıp, yurttaşların doğrudan deneyim ve ihtiyaçlarını karar süreçlerine taşıyan kapsayıcı bir katılım mimarisi kurma iddiasını yansıtmaktadır. Bu şekilde YG21’in, yerelde aktör çeşitliliğini artırarak politika üretiminde bilgi tabanını genişletmeyi, alınan kararların toplumsal kabulünü ve uygulama sahiplenmesini güçlendirmeyi amaçladığı ileri sürülebilir (Başdelioğlu, 2005; Batat, 2010).
İzleyen dönemde, ilk aşamanın ürettiği etki ve öğrenme birikiminin, UNDP desteğinin devamı ve merkezi yönetim düzeyindeki sahiplenmenin artmasıyla birleşerek, YG21’in “sınırlı süreli ve seçili kentlerde denenmiş bir proje” çerçevesini aşan daha yaygın ve sürekliliği hedefleyen bir programa evrilmesini kolaylaştırdığı görülmektedir. Programlaşma, bu bağlamda, ortak kent sayısının artmasının yanında YG21’in yönteminin (paydaş analizi, katılımcı süreç tasarımı, yerel eylem planı hazırlama, uygulama-izleme-geribildirim döngüsü) daha standart araçlarla yeniden üretilebilir hale getirilmesi, yerel kapasite geliştirme faaliyetlerinin yaygınlaştırılması ve kentler arasında yatay öğrenme/deneyim aktarımının daha düzenli bir ağ mantığı içinde örgütlenmesi anlamına da gelmektedir. İkinci aşamanın 2000 yılında başlaması ve ortak kent sayısının kısa sürede 50’nin üzerine çıkmasıyla birlikte YG21 uygulamalarının ‘programlaşması’, Türkiye’de katılımın sürekliliği açısından bu nedenle kritik bir dönemeç oluşturmuştur. Zira bu geçiş, katılımcı mekanizmaların yalnızca pilot kentlerdeki “deneme alanlarına” sıkışmaması, daha geniş bir belediye ağında tekrar eden pratikler üretmesi ve bu pratiklerin belediye örgütü ile kentteki sivil/toplumsal aktörler arasında bir “kurumsal alışkanlık”a dönüşmesi için elverişli bir ölçek etkisi yaratmıştır. Program ölçeği büyüdükçe, katılımın belirli kişilerin inisiyatifine bağlı bir faaliyet olmaktan çıkıp toplantı düzeni, sekretarya, çalışma grupları, raporlama ve izleme gibi idari-örgütsel unsurlarla desteklenen daha düzenli bir işleyişe bağlanması ihtiyacı da daha görünür hale gelmiştir. Bu durum, YG21 deneyiminin, proje mantığından kaynaklanan kırılganlıkları aşmak için daha kalıcı kurumsal formlara yönelmesinin zeminini güçlendirmiştir. Dolayısıyla programlaşma, YG21’in katılımcı yönetişim yaklaşımını ülke ölçeğinde daha geniş bir yerel yönetimler kümesine taşımış, katılımın sürdürülebilirliğini teminat altına alacak ve yerel düzeyde üretilen ortak aklın belediye karar süreçlerine daha düzenli biçimde eklemlenmesini sağlayacak kurumsallaşma arayışlarını hızlandırmış, ilerleyen dönemde kent konseyleri gibi mevzuata dayalı mekanizmalara yönelen bir hat açması bakımından belirleyici olmuştur (Başdelioğlu, 2005; Batat, 2010). Habitat II’nin katılımcı kent yönetimi, sürdürülebilir kentleşme ve “çok aktörlü ortaklık” söylemini yerel düzeyde meşrulaştırmasının, YG21’in Türkiye’deki kurumsal serüvenini kolaylaştırdığı açıktır. Küreselleşme, yerelleşme ve yönetişim tartışmalarının sürdürülebilir gelişme söylemiyle birleşerek Yerel Gündem 21’leri yerel bir yönetişim modeli olarak öne çıkarmıştır. Türkiye’de 1994’ten itibaren YG21’in uygulanmasında katılım sorunsalının belirleyici olduğu açıktır; zira geleneksel merkez-yerel ilişki kalıplarıyla YG21’in ortaklık/çok aktörlülük mantığı arasında gerilimler de üretmiştir (Başdelioğlu, 2005). Bu gerilim, YG21’in “yeni bir katılım dili” kurmak isterken, mevcut idari kültürün ve kurumsal pratiklerin bu dili ne ölçüde taşıyabildiği sorusunu sürekli gündemde tutmuştur.
YG21’in Türkiye’de kurumsal bir programa dönüşmesinin arkasında, sürdürülebilir kalkınma söyleminin ötesine geçen ve yerel demokrasiyi, şeffaflık–hesap verebilirlik ilişkisini ve katılımcı süreçlerin kurumsal sürekliliğini güçlendirmeyi hedefleyen daha geniş bir demokratik yönetişim çerçevesi bulunmaktadır. Bu çerçevede Türkiye Yerel Gündem 21 Programı, yalnızca “yerel eylem planı hazırlama” tekniğini yaygınlaştıran bir sürdürülebilirlik girişimi olmaktan ziyade, yerel düzeyde aktörler arası ilişkileri yeniden düzenleyen ve katılımı idari-örgütsel bir kapasite alanı olarak ele alan bir program mimarisi kurmaya yönelmiştir. Programın koordinasyonunun UCLG–MEWA tarafından üstlenilmesi ve merkezi yönetim düzeyinde İçişleri Bakanlığı Mahalli İdareler Genel Müdürlüğü gibi kurumsal ortaklarla ilişkilendirilmesi, YG21’in bir yandan “yerel inisiyatife dayanan” esnek süreç mantığını korumaya çalışırken, diğer yandan ülke ölçeğinde yaygınlaşma ve süreklilik için gerekli olan kurumsal eşgüdüm ve meşruiyet kanallarını tesis etmeye dönük bir arayış içinde olduğunu düşündürmektedir (Batat, 2010). Yerel düzeyde belediyeler ve il özel idareleriyle birlikte yürütülen uygulamalar ise, katılımın somut iş bölümleri ve düzenli çalışma biçimleriyle işletilebilmesi için “alt birimleşme” stratejisini öne çıkarmıştır. Kent konseylerinde de gençlik ve kadın meclisleri, tematik çalışma grupları ve farklı özel ilgi gruplarına yönelik mekanizmalar, temsiliyeti genişleten ve politika üretimini belirli konular etrafında bilgiye dayalı biçimde derinleştiren araçlar olarak tasarlanmıştır. Bu şekilde katılımın gündelik idari rutinlerle temas eden bir kurumsal forma kavuşması amaçlanmıştır (Batat, 2010; Güneş & Beyazıt, 2012). Bu program mantığı, katılımı tekil toplantı anlarından çıkarıp süreklileştirebilmek için sekreterya, koordinasyon, izleme ve raporlama gibi “işletim” unsurlarını öne almıştır. Kentteki paydaş çeşitliliğini bir araya getiren platformların, öneri üretmek kadar öneriyi olgunlaştırma, izleme ve geri bildirim verme işlevlerini de üstlenmesini hedeflemiştir (Batat, 2010). Dolayısıyla söz konusu kurgu, YG21’in, katılımı yerel düzeyde kurumsal alt birimlere yayarak kalıcılaştırmaya çalışan bir kapasite geliştirme programı olarak da işlediğini, bu kapasite dilinin ilerleyen dönemde kent konseylerinin mevzuata dayalı kurumsallaşmasına elverişli bir geçiş zemini ürettiğini göstermektedir (Batat, 2010).
Bu noktada YG21’in kent konseyleri ile ilişkisi, iki yönlü ve tarihsel süreklilik içinde, “benzer kurumlar” arasındaki biçimsel bir benzeşmeden ziyade süreçlerin birbirine eklemlenmesi ve uygulama deneyiminin kurumsal tasarıma dönüşmesi bağlamında anlaşılmalıdır. Birinci yönde, YG21’in kent konseylerinin normatif ve yöntemsel prototipini üretmesi yer almaktadır. YG21’in kent ölçeğinde geliştirdiği katılımcı platformlar, farklı kentlerde “kent meclisi”, “kent konseyi” veya benzeri adlarla, çok aktörlü ortaklık mantığıyla işlemiş, gündem belirleme, tematik çalışma grupları oluşturma, paydaşlar arası eşgüdüm kurma, yerel eylem planı hedeflerini tartışma, izleme-değerlendirme toplantılarıyla geri bildirim üretme ve yerel yönetim birimleriyle ortaklaşa proje tasarlama gibi pratikleri biriktirmiştir (Batat, 2010; Güneş & Beyazıt, 2012; ICLEI, 1996/2000). Bu birikim, katılımın talep iletme veya istişare toplantılarına katılmaktan maada sorun tanımı, önceliklendirme, kaynak tahsisine ilişkin tercihlerin tartışılması ve uygulamanın izlenmesi gibi politika döngüsünün farklı aşamalarına temas eden bir çalışma rejimi olarak kurgulanabileceğini göstermiştir. Böylece YG21, kentteki aktör çeşitliliğini “aynı salonda bulunma” düzeyinden çıkarıp, belirli temalar etrafında süreklilik taşıyan çalışma düzenlerine bağlamaya çalışmış, bu bağlama çabası da kent konseylerinin daha sonra benimsediği meclis/çalışma grubu mantığının kavramsal zeminini güçlendirmiştir (Lafferty & Eckerberg, 2009; Batat, 2010). İkinci yönde ise YG21’in, kent konseylerinin hukuki kurumsallaşmasına doğru giden hatta “uygulama üzerinden kanıt üretmesi”dir. Buradaki kanıt, yerel düzeyde katılımın hangi koşullarda işleyebildiğine, nerelerde tıkandığına ve ne tür kurumsal düzeneklere ihtiyaç duyduğuna dair bir uygulama bilgisi yer almaktadır. YG21 deneyimleri, katılımcı platformların gündem üretme ve ortak akıl oluşturma kapasitesinin, çoğu durumda yerel siyasi iradenin sahiplenmesine, sekretarya ve koordinasyon kapasitesinin varlığına, sürekliliği sağlayacak asgari kaynaklara ve en kritik olarak üretilen önerilerin belediye karar süreçlerine nasıl bağlanacağına ilişkin kuralların açıklığına bağlı olduğunu görünür kılmıştır (Başdelioğlu, 2005; Batat, 2010). Proje mantığı içinde bu bağ, çoğu kez programa özgü toplantı ritmi, raporlama yükümlülükleri ve dış destek mekanizmalarıyla kurulabilmiş; ancak destek zayıfladığında ya da yerel siyasal öncelikler değiştiğinde platformların etkinliği ve sürekliliği kırılgan hale gelebilmiştir. Bu kırılganlık, YG21’in kentlerde ürettiği katılımcı pratiklerin “kalıcı bir kurumsal çerçeve”ye kavuşması gerektiği fikrini güçlendirmiş, katılımın, kişisel inisiyatif veya proje dönemlerine bağlı olmaktan çıkarılıp yerel yönetim mevzuatı içine yerleştirilmesi ihtiyacını daha görünür kılmıştır (Batat, 2010). Bu bağlamda YG21’in kent konseylerine etkisi, bir tür kurumsal “yol bağımlılığı” da üretmiştir. YG21 sırasında yerelde kurulan ortaklık ağları, oluşturulan tematik gruplar, kadın ve gençlik gibi temsil eksenleri etrafında biriken deneyimler ve katılımın işletiminde kullanılan araçlar, 2005 sonrasında kent konseylerinin örgütlenme ve çalışma repertuvarına aktarılmaya elverişli bir pratik hafıza yaratmıştır (Güneş & Beyazıt, 2012; Batat, 2010). Aynı zamanda YG21’in ortaya çıkardığı katılım eşitsizliği, temsil boşlukları, karar üzerinde gerçek etki üretmeyen “sembolik katılım” riski ve kurumlar arası çatışmalar gibi sınırlılıklar kent konseylerinin hukuki kurumsallaşmasının tek başına yeterli olmayacağını, etkinlik için geri bildirim döngülerini ve karar süreçlerine bağlanma mekanizmalarını güçlendiren tasarım ihtiyaçlarına da işaret etmiştir (Coenen, 2009; Başdelioğlu, 2005). Dolayısıyla YG21, katılımcı yerel yönetişim fikrini somutlaştırmış, bu fikrin proje dönemleriyle sınırlı kalmaması için mevzuat temelli kurumsallaşma ihtiyacını ve bu kurumsallaşmanın hangi işlevsel sorunları çözmeye talip olduğunu görünür kılmıştır.
Kent konseylerinin 2005’te 5393 sayılı Belediye Kanunu’nda yer alması, YG21 döneminde proje/program çerçevesinde biriken katılımcı pratiklerin “kalıcı bir idari kategori”ye dönüştürülmesi bakımından kritik bir dönemeçtir. Zira YG21 süreçlerinde çeşitli kentlerde farklı adlarla (platform, kent meclisi, ortaklık yapısı vb.) yürütülen katılımcı düzenekler, bu tarihe kadar büyük ölçüde uygulama iradesine ve programın kurumsal/finansal sürekliliğine yaslanırken, 76. madde ile kent konseyi, belediye örgütlenmesiyle ilişkili ve yerel yönetişim ilkelerini işletmeye dönük, tanımlı bir kurumsal çerçeveye taşınmıştır. Nitekim 76. maddenin kent vizyonu ve hemşehrilik bilinci, sürdürülebilir kalkınma, çevre duyarlılığı, dayanışma, saydamlık, hesap verebilirlik, katılım ve yerinden yönetim ilkelerini yerel yaşamda hayata geçirmeyi hedeflediği, bu hedefin de kente ilişkin sorunların seçilmiş organların yanında, kentteki toplumsal ve kurumsal paydaşların katkısıyla tartışılmasını teşvik eden bir mantık taşıdığı aktarılmaktadır (Batat, 2010). Bu çerçeve içinde kent konseyi, hukuken bağlayıcı karar alan bir “seçilmiş karar organı” olarak değil, yerel politika döngüsüne bilgi, deneyim ve geri bildirim taşıyan, kentsel önceliklerin belirlenmesine ve yerel kamuoyunun oluşmasına katkı sunan bir katılım ve ortak akıl platformu olarak konumlandırılmıştır (Batat, 2010). Bu çerçevede kent konseyi, YG21’in paydaşları bir araya getirmeye, tematik çalışma düzenekleri oluşturmaya, öneri geliştirmeye ve izleme–geribildirim üretmeye dayalı süreç odaklı yönetişim yaklaşımını belediye hukukuna taşıyan bir kurumsal köprü işlevi üstlenerek katılımcı mekanizmaların proje dönemlerine özgü kırılganlığını azaltmaya yönelik bir “kurumsallaştırma hamlesi” olarak da değerlendirilebilir (Güneş & Beyazıt, 2012; Batat, 2010).
Bununla birlikte YG21’den kent konseylerine geçişin her kentte aynı düzeyde bir “dönüşüm başarısı” ürettiği iddia edilemez. Program arşivlerine dayalı karşılaştırmalı değerlendirmeler, 2010’a gelindiğinde kent konseyi oluşturma oranlarının yükseldiğine işaret etmektedir (Batat, 2010). Ancak bu verilerin, daha çok programla organik bağını sürdüren ve raporlama/geri bildirim üretme kapasitesi yüksek “aktif kentlerden” gelen yanıtlarla sınırlı olabileceğini de not etmek gerekmektedir. YG21’nin etkisini ölçerken, “kurulmuş olma” göstergesine dayanmak yanıltıcı olacaktır. Zira kurumsal varlık ile kurumsal işleyişin, yani toplantı sıklığı, sekretarya kapasitesi, çalışma gruplarının sürekliliği, gündem üretimi ve belediye karar süreçlerine temas düzeyi gibi unsurların her kentte aynı düzeyde olacağı gerçekçi değildir. Nitekim program kapsamında yerel platformların kimi kentlerde yoğun bir ortaklık ağı üretmesi, aktörlerin düzenli müzakere pratikleri geliştirmesi ve tematik alanlarda izleme/raporlama kapasitesinin oluşması mümkün olurken, kimilerinde aynı mekanizmaların daha dar bir paydaş çevresine sıkıştığı, dönemsel etkinliklere indirgenebildiği veya “katılım”ın daha çok görünürlük sağlayan sembolik bir biçime evrildiği gözlemlenebilmektedir (Başdelioğlu, 2005; Güneş & Beyazıt, 2012). Bu farklılaşmanın arkasında, yerel sivil toplumun yoğunluğu ve çeşitliliği, belediyenin örgütsel kapasitesi ve katılıma ayırdığı idari kaynaklar, yerel siyasi iradenin sahiplenme düzeyi, kent ölçeğinin büyüklüğü ve paydaşlar arasındaki güç asimetrileri gibi etkenlerin birlikte rol oynadığı; dolayısıyla aynı “model”in farklı yerel bağlamlarda farklı sonuçlar ürettiği söylenebilir (Coenen, 2009; Batat, 2010). Bu nedenle YG21’in kent konseylerine etkisi, doğrusal bir model transferinden ziyade, belirli kentlerde biriken pratiklerin mevzuata taşınması ve bu pratiklerin farklı kurumsal, siyasal ve idari bağlamlarda yeniden tercüme edilmesi süreci olarak ele alınmalıdır. Ayrıca dönüşümün değerlendirilmesinde nicel yaygınlaşma göstergeleri kadar, katılımın derinliği ve karar süreçleriyle kurduğu bağın kurumsallaşma derecesi de dikkate alınmalıdır.
Bu yeniden biçimlenme sürecinde iki tür gerilim özellikle belirginleşmiştir. İlki, katılımın demokratik/çoğulcu niteliği ile katılımın “yönetsel araç” niteliği arasındaki gerilimdir. Katılımcı süreçlerin, kararların meşruiyetini ve kalitesini artırabileceği, farklı bilgi kaynaklarını bir araya getireceği, çatışmayı azaltıp uzlaşma kanalları açabileceği yönündeki araçsal beklentiler, birçok uluslararası belge ve uygulama kılavuzunda açıkça vurgulanmaktadır (Coenen, 2009; ICLEI, 1996/2000). Buna karşın katılımın, zaten örgütlü ve kaynak sahibi aktörlerin daha kolay erişebildiği bir alan üretmesi, temsil edilmeyen grupların dışarıda kalması, katılımın, karar üzerinde gerçek etkisi olmadığında “meşrulaştırma” işlevi görmesi gibi sınırlılıklar da katılımcı süreçlerin yapısal riskleri arasında bulunmaktadır (Coenen, 2009). YG21’in Türkiye’deki deneyimi, bu riskleri tamamen ortadan kaldırmamıştır. Bilakis kimi kentlerde katılımın proje etkinlikleriyle sınırlı kalması, kimisinde yerel siyasal dengelere göre güçlenip zayıflaması, bu ikili niteliği görünür kılmaktadır (Başdelioğlu, 2005; Güneş & Beyazıt, 2012). İkinci gerilim, “yerel ortaklık” fikrinin yerleşik idari kültürle karşılaşmasından doğmaktadır. YG21’in ortaklık ve çok aktörlülük mantığı, merkezi yönetim–yerel yönetim ilişkilerinde süreklilik taşıyan vesayetçi reflekslerle ve yereldeki bürokratik işleyişin hiyerarşik, prosedür ağırlıklı ve riskten kaçınan karakteriyle karşı karşıya geldiğinde, katılımın kurumsal bir hak ve süreklilik arz eden bir süreç olarak yerleşmesini zorlaştırmaktadır (Başdelioğlu, 2005). Bu güçlük, yalnızca “yetki paylaşımına direnç” gibi soyut bir tutumla sınırlı değildir. Daha somut olarak, yerel ortaklıkların karar üretimindeki rolünün belirsiz bırakılması, kararların çoğu kez idari onay/uygunluk denetimi mantığıyla dikey hatlarda ilerlemesi ve katılımcı platformların ürettiği önerilerin belediye içi karar döngüsüne hangi aşamada ve hangi usulle bağlanacağının kurala bağlanmaması gibi kurumsal tasarım boşluklarında görünür olmaktadır. Bu boşluklar, katılımı “danışma” ile sınırlayan bir pratik üretmekte, ortaklık masasında üretilen görüşler, karar üzerinde izlenebilir bir etki yaratmadığında, katılımın zaman içinde sembolikleşmesi ve meşrulaştırma işlevine indirgenmesi riskini artırmaktadır (Coenen, 2009). Ayrıca bürokratik rasyonalite ile müzakereci rasyonalite arasındaki gerilim, gündem belirleme ve önceliklendirme aşamalarında belirginleşmektedir. İdare, ölçülebilir çıktılar ve mevzuat uyumu üzerinden hareket etmeye eğilimliyken, paydaşlar yaşam deneyimi, hak talepleri ve değer çatışmaları üzerinden konuşmaktadır. Bu iki dil arasında çeviri mekanizmaları kurulmadığında ortaklık zemini, “bir araya gelme”yi sürdürebilse bile “birlikte karar üretme” kapasitesini geliştirmekte zorlanmaktadır. Vesayetçi idari kültürün yarattığı düşey hesap verebilirlik vurgusu, katılımcı süreçlerin yatay hesap verebilirlik kanallarını güçlendirmesini zaman zaman ikincilleştirebilmektedir. Böylece ortaklık yaklaşımı, yerel düzeydeki yönetsel alışkanlıklarla uyumlanmadığı ölçüde, YG21’in hedeflediği anlamda kalıcı bir kurumsal katılım rejimi üretmek yerine, dönemsel proje ritimleri içinde daha kırılgan bir biçimde var olabilmektedir (Başdelioğlu, 2005; Coenen, 2009).
Kent konseylerini anlamak bakımından YG21’in en önemli mirası, katılımı “organik bir yerinden yönetim fonksiyonu” olarak düşünmeye zorlayan süreç tasarımıdır. Buradaki “organik” niteleme, katılımın yerel yönetime dışarıdan eklenen dönemsel bir faaliyet ya da iyi niyet beyanı olmaktan çıkarılıp, belediyenin planlama, karar alma, uygulama ve değerlendirme döngüsünün içine yerleştirilmesini ifade etmektedir. YG21, danışma toplantılarından ibaret bir katılım modeli önermek yerine, yerel yönetimin kentteki aktörlerle diyalog kurmasını, ortak hedefler üzerinde uzlaşmasını, bilgi üretmesini ve uygulamayı izleyip gerektiğinde revize etmesini hedefleyen döngüsel bir planlama anlayışını öne çıkarmıştır (ICLEI, 1996/2000; Lafferty & Eckerberg, 2009). Bu döngüsel mantık, katılımı tek seferlik “görüş alma” anından çıkarıp politika döngüsünün farklı aşamalarına dağıtmaktadır. Sorun tanımı ve önceliklendirme aşamasında gündelik deneyim ve yerel bilgi, planlama aşamasında hedeflerin ve araçların birlikte tartışılması, uygulama aşamasında paydaşların ortak üretime (co-production) katılması, izleme ve değerlendirmede ise göstergeler üzerinden hesap verebilirlik ve öğrenmenin kurumsallaşması. Böylece YG21, katılımı, karar kalitesini yükseltebilecek çoklu bilgi türlerinin (uzmanlık, saha deneyimi, kurumsal hafıza, kırılgan grupların yaşantı bilgisi) buluştuğu bir yönetişim tekniği olarak da konumlandırmaktadır. Bu buluşma, etkili biçimde tasarlanmadığında katılımın sembolikleşmesi riskini artırsa da, uygun süreç tasarımıyla kararların uygulanabilirliğini ve toplumsal kabulünü güçlendirme potansiyeli taşımaktadır (Coenen, 2009; ICLEI, 1996/2000). Süreç tasarımının yerel yönetim içindeki karşılığında, katılımın “işletilmesi” için kurumsal araçlara ihtiyaç duyulmasıdır. Döngüsellik, toplantıların sürekliliği kadar, gündemin nasıl belirlendiğini, önerilerin nasıl kayıt altına alındığını, belediye birimleri ve belediye meclisiyle nasıl ilişkilendirildiğini, hangi geri bildirim kanallarıyla sonuçların paylaşıldığını ve hangi izleme/raporlama düzeniyle kurumsal hafızanın korunduğunu da içermektedir Bu nedenle YG21’in mirası, kent konseylerinde zamanla “meclisler” ve “çalışma grupları” gibi alt mekanizmaların yaygınlaşmasının kavramsal zeminini de açıklamaktadır. Meclisler katılımın temsili boyutunu, çalışma grupları ise bilgi üretimi ve politika önerisi geliştirme boyutunu güçlendiren iki tamamlayıcı katman olarak işlev görmektedir. Bu ikili yapı, bir yandan katılımın kapsayıcılığını artırmayı, diğer yandan da müzakerenin “konu temelli” derinleşmesini ve önerilerin uygulanabilirliğinin artmasını hedefleyen bir işbölümü mantığına dayanır (Lafferty & Eckerberg, 2009; Batat, 2010). Bu çerçevede kadınların ve gençlerin karar süreçlerinde temsilini teşvik eden Gündem 21 hedefi, YG21 ve sonrasında kent konseyleri içinde kadın meclisleri ve gençlik meclisleri gibi alt birimlerin kurulmasına uygun bir normatif çerçeve sağlamıştır (Batat, 2010). Ancak bu normatif çerçeve, temsilin yalnızca sayısal görünürlükle sınırlı kalmamasını da gerektirmektedir. Kadın ve gençlik meclislerinin, gündem belirleme, politika önerisi geliştirme ve izleme süreçlerinde düzenli roller üstlenmesi; engelliler, yaşlılar, göçmenler gibi farklı toplumsal kesimlerin deneyimlerini de görünür kılabilecek bağlantılar kurması, böylece katılımın hem kimlik temelli hem de sosyo-ekonomik eşitsizlikleri dikkate alan bir kapsayıcılık anlayışıyla genişlemesi beklenmelidir (Coenen, 2009; Batat, 2010). Bu yönüyle YG21, katılımın kimler üzerinden ve hangi temsil eksenleriyle genişletileceğini, dahası bu temsiliyetin politika döngüsüne nasıl bağlanacağını da tartışmaya açarak, kent konseyleri için “katılımın örgütlenme mantığı”na dair kalıcı bir kavramsal çerçeve üretmiştir.
Bitirirken
Yerel Gündem 21, Türkiye’de kent konseylerinin kurulmasına giden yolun “ilk kurumsal laboratuvarı” olarak görülebilir. Nitekim YG21, sürdürülebilir kalkınma hedeflerini yerel eylem planlama süreçlerine bağlarken aynı anda katılımın yöntemini, araçlarını ve sınırlarını görünür kılan bir uygulama zemini oluşturmuştur. Bu laboratuvar niteliği, bir yandan Rio sonrasında küresel ölçekte olgunlaşan katılımcı yönetişim gündeminin Türkiye’de Habitat II ile meşruiyet kazanması, diğer yandan UNDP/Capacity 21 çerçevesinde pilot kentlerden başlayarak programlaşan uygulamalar aracılığıyla yerelde paydaş analizi, tematik çalışma düzenekleri, izleme–geribildirim döngüsü ve yatay öğrenme ağları gibi “işletilebilir” katılım tekniklerinin denenmesi sayesinde ortaya çıkmıştır (ICLEI, 1996/2000; Başdelioğlu, 2005; Batat, 2010; Satılmış, 2021). YG21’in ürettiği asıl katkı, katılımı, kararların uygulanabilirliğini ve toplumsal kabulünü artıran, çoklu bilgi türlerini bir araya getiren ve yerel kapasiteyi ağlar üzerinden genişleten bir süreç mantığı olarak yerel yönetime taşımış olmasıdır. Aynı zamanda bu sürecin, sekretarya ve koordinasyon kapasitesi, gündem belirleme usulleri, raporlama ve izleme mekanizmaları ile belediye karar döngüsüne bağlanma kanalları zayıf kaldığında sembolikleşebileceğini de göstermiştir (Coenen, 2009; Başdelioğlu, 2005). Bu nedenle YG21, yerelde ortaklık, çok aktörlülük ve müzakere pratikleri üretmesine rağmen katılım eşitsizliği, temsiliyet boşlukları, bürokratik rasyonalite ile müzakereci rasyonalite arasındaki çeviri sorunları ve merkezî vesayet refleksleri gibi yapısal gerilimleri görünür kılarak, katılımcı mekanizmaların proje mantığına sıkışmasını aşacak mevzuata dayalı bir kurumsallaşma ihtiyacını da somutlaştırmıştır (Batat, 2010; Başdelioğlu, 2005). 2005’te kent konseylerinin yasal dayanak kazanması, bu ihtiyacın kurumsal karşılığı olarak okunmalıdır. Kent konseylerinin YG21’den devraldığı en güçlü damarın da, katılımı sürdürülebilirlik, şeffaflık, hesap verebilirlik ve yerindenlik ilkeleriyle birlikte düşünen, katılımı politika döngüsünün farklı aşamalarına yayan ve geri bildirimle öğrenmeyi kurumsallaştırmayı amaçlayan “süreç odaklı yönetişim” anlayışı olduğu kabul edilmelidir (Batat, 2010; Güneş & Beyazıt, 2012). Bununla birlikte YG21’in deneyim repertuvarı, yasal kurumsallaşmanın tek başına yeterli olmadığı, etki üretiminin, konseylerin karar süreçlerine temasının izlenebilir kılınmasına, kaynak ve sekretarya kapasitesinin sürekliliğine, kapsayıcılığı artıracak temsil ve erişim düzeneklerinin geliştirilmesine ve yerel yönetim–toplum ilişkisini yatay hesap verebilirlik kanallarıyla güçlendirecek tasarım tercihlerine bağlı olduğunu da hatırlatmaktadır (Coenen, 2009; Batat, 2010).
Kaynakça
- Başdelioğlu, M. (2005). Sürdürülebilir gelişme ve kent: Yerel Gündem 21 örneğinde [Yüksek lisans tezi, İstanbul Üniversitesi].
- Batat, A. (2010). Türkiye Yerel Gündem 21 uygulamalarının kent konseylerine dönüşüm sürecinin analizi [Yüksek lisans tezi, Dokuz Eylül Üniversitesi].
- Coenen, F. H. J. M. (Ed.). (2009). Public participation and better environmental decisions: The promise and limits of participatory processes for the quality of environmentally related decision-making. Springer.
- Güneş, M., & Beyazıt, E. (2012). Yerel Gündem 21’den kent konseylerine: “Ulusal” kentlerden “küresel” köylere (2. bs.). Detay Yayıncılık.
- ICLEI – Local Governments for Sustainability. (2000). The Local Agenda 21 planning guide: An introduction to sustainable development planning (Original work published 1996). International Development Research Centre. https://idrc-crdi.ca/en/books/local-agenda-21-planning-guide-introduction-sustainable-development-planning
- Lafferty, W. M., & Eckerberg, K. (Eds.). (2009). From the Earth Summit to Local Agenda 21: Working towards sustainable development. Earthscan.
- Satılmış, E. Ş. (2021). Sürdürülebilir insan yerleşmelerine uluslararası yaklaşımlar: Birleşmiş Milletler–Habitat deneyimleri [Yüksek lisans tezi, Gazi Üniversitesi Fen Bilimleri Enstitüsü].
- United Nations. (1992). Agenda 21. United Nations.
- United Nations. (1996). The Habitat Agenda: Istanbul Declaration on Human Settlements. United Nations. https://unhabitat.org/sites/default/files/2014/07/The-Habitat-Agenda-Istanbul-Declaration-on-Human-Settlements-20061.pdf
* Kapak görseli: Wassily Kandinsky, Composition VIII
;){kind=link}
Yorumlar (0)